大学组织的管理运行为什么要采用科层制

大学规模的扩张导致管理方式发生深刻变革，出现了专业化管理团队和大规模职员队伍。大学已经变成了人员众多、专业领域广泛、组织结构复杂的大型组织，随着学校规模扩张、多样性的发展和职能的增加，高等院校中的教师人数相对稳定，而专业管理服务人员却快速增长。例如，从1975年到2005年，美国大学管理职位类别如校长、助理、主管等增加了85%，专业管理人员增加了240%，但教师只增加了51%。高级管理人员控制着预算、规划和其他权力，在学校的管理中发挥着重要作用。

随着高等教育大众化、普及化时代的到来，学生规模与学校职能快速扩张，学校管理职责与管理人员会以比教师增速更快的速度发展，这是国际趋势。欧美大学都拥有庞大的职员队伍。哈佛大学、耶鲁大学、剑桥大学等13所欧美世界一流大学平均拥有学生20652人，教师1882人，职员10682人。从人员比例来看，这些一流大学都拥有庞大的职员队伍和较低的师职比，13所欧美世界一流大学平均师职比为0.22∶1，生职比为2.06∶1。公立大学与私立大学虽然在生师比上差距显著，但在师职比、生职比方面差距相对不显著，公立大学师职比为0.21∶1，私立大学为0.22∶1，几乎没有差别。

大学规模的扩张和功能的扩展导致管理主义和科层制的兴起。“学部已经成为组织的而非学术的范畴，科系也被视为行政单位而非知识中心。真正的学术单位变成了课程或研究团队。”大学不能固守原有的院系或研究中心的架构，而形成以“问题逻辑”为导向的、结构比较松散的新型组织架构，大学的组织形式更趋向专业化，大学的管理不断趋向于公司模式，开始有了高级管理团队和学术计划、部门经理以及成本中心等带有商业化性质的部门和人员组织。美国高等教育专家斯特鲁普认为，三个因素导致了美国高等教育的科层制：一是大学的规模不断扩大；二是大学组织日趋复杂；三是大学承担的功能不断增加。因此，大学需要通过科层制来提高管理效率。

高等教育规模的扩张、功能的丰富和多样化，特别是高等教育知识生产模式的转变和知识性质的革命性变化，都为科层制在大学组织管理的运用提供了合法性基础和现实性诉求。科层制已经成为了现代大学管理的基本方式。

大学的科层制不同于企业、政府机构的科层制度，因为大学组织从学校、学院到系所层面存在两个平行的权力系统，一个是常规的科层系统，另一个是学术专业系统。这种科层权力与专业权威并存的双重权力架构，既保证了组织决策的合法性与效率，又保证了专业人员在学术决策中的决定性影响。

由于高等教育组织存在常规科层系统与专业科层制，两个系统的组织目标与管理决策方式有所差异，所以容易出现我们经常提到的学术权力与行政权力冲突。在高等教育组织中，只要存在这两套不同的科层系统，冲突矛盾就不可避免，这是由其特征不同造成的。

欧洲大陆的德国、法国高等教育管理中，由于行政系统太弱、教授权力过强而导致形成了专业科层制管理模式，专业科层制固然有助于发挥教授积极性，但同时压抑了青年教师成长，容易导致学科与学术研究的固化，阻碍了学科成长与学科交叉融合发展。近年来德法等国加大改革力度，弱化了以教授为代表的专业科层制权力范围，扩大了以校长为代表的行政系统的权力。

科层制的局限及其改进举措

科层制理论主要是从军队、企业和政府组织的管理实践中抽象出来的，而高等教育组织作为知识生产和传播为主的学术组织，科层制并不能完全适用。

科层制本身的弊病在高等教育组织与管理中还会逐步显现出来。比如，等级制度是科层制的显著特征，一旦划分讲师、副教授、教授等级设计，并且副教授、教授内部又划分为几个等级，再加上所谓资深教授、院士等，这种科层制度设计就会诱导教师只关心自己在等级制度的晋升问题，而不是自己的教学与科研职责。职务晋升成为教师职业生涯中竭力争取的目标。那么，怎样评聘职称呢？在没有有效学术评价体系和学术共同体的背景下，只能通过设定所谓发表论文的刊物级别等带有行政色彩的规定来约束职称评聘工作，其后果是导致教师只关心发表的刊物级别和论文数量，而把根本性的学术创新放在其后，也导致了大学教育中的“重科研、轻教学”现象。

科层制的等级制度本身有激励意义，但也可能会起到负面作用。等级制度使人们充满了自我期许，如果与他人比较，自己的经历、实力与这种期待不符，就会成为他们离开学校的动因。但是如果取消等级制度，高校人事管理难有更有效的制度设计来取代它。再比如，高等教育管理的所谓规范化、标准化为人诟病，是大家批判高校行政化的主要意见之一。法国社会学家克洛泽的《科层制现象》曾对法国公司组织中的等级制度详尽描述：规章制度十分严格而且死板，日常工作中的每件小事都要严格地按照规章制度按部就班地执行。高校管理制度如果过于严苛，什么事情都要找文件依据，都要所谓照章办事，就会导致僵化、官僚化与行政化。

职员人数多少和科层制运行的僵硬、行政化、行政滥权等没有必然关系。科层制的有效运行和科学管理反而需要一支数量充足、结构合理的高校职员队伍。我国大学的职员队伍是多还是少，这个问题争议很大，许多人认为职员队伍太多，人浮于事，缺乏服务意识。但是与世界一流大学、与高等教育发展需求相比，我国高校职员与行政人员偏少而不是偏多。问题出在两个方面，一是行政与职员队伍服务意识差，强调管理而不是服务；二是校部机关与院系人员比例失衡，国外大学的行政教辅人员主要在院系，而我国大学在学校层面的集中度很高。所以，我国高校建立学术权力体系并不意味着要减少职员数量，关键是合理布局职员在院系和学校的分布，科学配置人力资源，使他们专注于服务师生而不是管理。

我国高校的“去行政化”并不是不要行政管理服务，随着高等教育规模扩张和高校规模的扩大以及职能的拓展，大学行政和服务人员的扩大是必然要求。当然，最为重要的是转变职能，从管理转向服务职能，为教师和学生服务，而不是为少数领导干部服务。

任何制度都兼具两面性，科层制的弊端显而易见，人们往往指责、批评它，但还找不出合适的制度取代它。科层制是高等教育组织与管理中的重要制度设计与管理运行规则，一方面促进了高等教育管理的规范化、制度化与标准化，另一方面确实存在着与高等教育组织本质属性相冲突的地方，特别是科层化会导致官僚化与行政化。如何最大限度避免科层制本身存在的弊端及运行中所出现的问题，还需从高等教育组织本身的特性出发，遵循高等教育组织规律和高等教育管理特征，在重视科层制度的同时，重视高等教育组织的学术组织、政治组织与企业化组织的管理制度设计。

学术组织属性是高等教育最为根本的、历史最为悠久的组织特征，强调学术自治与学术自由，强调学术共同体在管理中的作用，强调学术同行评价、学术自主、学术平等的价值取向。政治组织属性强调不同利益主体在管理中的地位，承认大学是利益相关者组织，强调共同协商、妥协、谈判来解决矛盾和冲突，强调利益共存与协商妥协在大学管理中的作用。企业化组织认为大学可以借鉴企业管理经验与做法，承认企业管理的绩效、竞争、资源配置等管理方法在高等教育管理中的价值，大学管理要强调竞争、绩效。

把学术组织的学术自由与学术共同体建设、政治组织的协商与妥协、企业化组织的竞争与绩效与科层组织的管理与等级制度结合起来，一方面可以充分反映高等教育组织特性和管理规律，另一方面也可以抑制科层制的弊病，真正使高等教育管理按照组织特征与高校本来面目来运行和治理。(李立国：中国人民大学教育学院副院长、教授)

来源：《探索与争鸣》2018年第7期，有删节