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为教育现代化提供有力经费保障——“新常态”下依法完善财政性教育经费增长的长效机制
发布日期:2015-12-07浏览次数:字号:[ ]

     全面依法治国体现在教育领域,就是要坚持全面依法治教,坚决维护教育法律的权威,坚决维护财政性教育经费体制机制建设的法律权威,为基本实现教育现代化和教育的长远发展提供有力的法治保障和经费保障。 

  党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》(以下简称《建议》)。“十三五”是实现“基本实现教育现代化,基本形成学习型社会,基本进入人力资源强国行列”战略目标的冲刺阶段。为此,《建议》以“坚持共享发展,着力增进人民福祉”为理念指导,从战略高度提出,“十三五”期间以提高教育质量为核心内涵,对各级各类教育改革发展提出了极富操作性的指导意见。 

  如何在经济运行“新常态”下完善财政性教育经费增长的长效机制,是提高教育质量、促进社会公平、服务经济社会发展和人民大众教育需求等的关键保障措施之一,因而也是“十三五”教育发展规划的重要内容。 

  依法确保财政性教育经费增长已成为“刚性要求” 

  展望“十三五”,面向未来,依法确保财政性教育经费增长,之所以成为刚性要求,是因为《建议》对教育改革发展提出了更高要求,经济社会发展对教育改革与发展提出了更为迫切的需要。 

  一是推动义务教育均衡发展需要财政性教育经费的切实有力保障。截至2014年底,全国实现义务教育发展基本均衡的县(市、区)累计达到757个,占全国2853个县级行政区划单位的26.5%,仅略超1/4,且多数集中在东部发达地区和中西部的大城市所属区县。“十三五”期间,全面达到基本均衡,加快城乡义务教育公办学校标准化建设任务更为艰巨。这些都需要长期、稳定的财政性教育经费保障。 

  二是劳动年龄人口受教育年限明显增加,需要财政性教育经费的切实有力保障。根据教育规划纲要制定的战略目标,主要劳动年龄人口平均受教育年限要从2009年的9.5年提高到2020年的11.2年,即由人均初中毕业提高到人均高中毕业,受过高等教育的比例要从2009年的9.9%提高到2020年的20.0%,翻一番。《建议》抓住了关键,部署普及高中阶段教育,逐步分类推进中等职业教育免除学杂费。这是服务《中国制造:2025》战略目标的迫切需要,也是在“二胎”人力资源效果尚待来日的情况下,以劳动者素质提高来继续形成新的人口红利的关键战略之一。率先从建档立卡的家庭经济困难学生实施普通高中免除学杂费,不仅有利于提高主要劳动年龄人口平均受教育年限,而且有利于畅通社会阶层的向上迁移,促进社会稳定和公平。这些都需要长期、稳定的财政性教育经费保障。 

  三是提高高校教学水平和创新能力需要财政性教育经费的切实有力保障。《建议》要求到2020年使若干高校和一批学科达到或接近世界一流水平,为此国务院刚刚发布了统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案。加快推进高校人才培养模式改革,提高人才培养质量,持续造就拔尖创新人才,需要深化课程改革追踪学科前沿,需要致力于教学空间拓展加强社会实践,需要探索教学组织变革推进科教协同育人,需要推进教学方式创新鼓励学生创新创业。这些应当成为高校经费支出的优先重点,需要长期、稳定的财政性教育经费保障。同时,推进有特色高水平大学建设,在高校实施一批国家重大科技项目,在重大创新领域组建一批国家实验室,牵头组织国际大科学计划和大科学工程,加强基础研究,强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新,都需要高校努力开辟经费筹措渠道,尤其需要长期、稳定的财政性教育经费支持。 

  此外,“二胎”政策的实施,会分时段、分层次逐渐对教育规模扩张产生波浪式影响。以此政策从2016年开始实行进行预测,再加上前期“单独二孩”政策所产生的堆积效应,近期学前教育规模进入扩张期,可以预测,到“十三五”后期,义务教育规模将进入扩张期,需要师资、条件和经费的三大基本保障,特别是财政性教育经费保障,在“十三五”期间和今后更长时期内,只能增长不能降低。 

  必须维护国家财政性教育经费体制机制建设的严肃性和法律权威 

  1993年,《中国教育改革和发展纲要》规定,“逐步提高国家财政性教育经费支出(包括:各级财政对教育的拨款,城乡教育费附加,企业用于举办中小学的经费,校办产业减免税部分)占国民生产总值的比例,本世纪末达到百分之四,达到发展中国家八十年代的平均水平。”首次提出财政性教育经费占国内生产总值的比例。 

  1995年,《教育法》第五十四条不仅规定了“国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”,而且进一步规定,“全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高”。 

  教育规划纲要规定,“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例,2012年达到4%”。 

  全国人大在1994年通过了《预算法》后,在1995年通过的《教育法》中作出上述规定,这应当被视为与《预算法》保持了一致性。2014年,在党的十八届三中全会后,全国人大常委会对《预算法》进行了修订,既没有涉及更没有否定《教育法》中的上述规定,这也应当被视为与《教育法》中的上述规定保持了一致性。 

  在跨越20多年期间,党中央和国务院先后作出上述战略决策,全国人大全体会议进行慎重表决。这些都充分体现了历届党中央和国务院始终坚定不移地实施科教兴国战略,高瞻远瞩地将基本实现教育现代化作为实现中国梦的基础性战略,维护国家财政性教育经费体制机制建设的严肃性和法律权威,为基本实现教育现代建立有力的财政性教育经费保障。 

  坚持国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例的法定要求

  4%既是结果,又是目标。作为具有法律效力的目标,当来年国内生产总值总量可以在一定区间内予以确定性预测时,全国财政性教育经费总量就可以根据4%的目标做出预算。因为全国财政性教育经费总量主要是由中央财政教育支出和地方各级财政教育支出构成,所以它需要根据事权和财权及支出责任相适应的制度,由中央财政和地方财政分担。这在管理学上属于目标管理,是国家以及各领域、各企事业单位普遍采用的一种科学管理方法,也是国家对经济发展、金融运行等采用的一种宏观调控方式。世界其他许多国家尤其是发达国家,在宏观管理中也普遍采用目标管理方法,例如它们对减碳数量目标的预定和分解以及到规定时限的统计。《建议》明确提出,建立事权和支出责任相适应的制度,适度加强中央事权和支出责任。这是依法保障财政性教育经费增长的体制性安排,是十分正确的。 

  在“新常态”下坚持依法保障财政性教育经费增长的可能性

  我国经济发展进入“新常态”阶段,其所具有的新特点为,依法保障财政性教育经费的两个比例并逐步增长提供了可能性和有力支撑。 

  一是应当准确把握“新常态”的根本特征,从而正确认识依法保障4%的可能性。 

  习近平总书记指出中国经济呈现出“新常态”,有几个主要特点:一是从高速增长转为中高速增长;二是经济结构不断优化升级,第三产业消费需求逐步成为主体,城乡区域差距逐步缩小,居民收入占比上升,发展成果惠及更广大民众;三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。他还提出了“新常态”将给中国带来四个方面的发展机遇:第一,中国经济增速虽然放缓,实际增量依然可观;第二,中国经济增长更趋平稳,增长动力更为多元;第三,中国经济结构优化升级,发展前景更加稳定;第四,中国政府大力简政放权,市场活力进一步释放。 

  在下表中可以看到,在2012年和2013年,虽然公共财政收入增长比例由于国内生产总值增长率逐年减缓、减税等原因,总体上逐年有所降低,但是全社会劳动生产率在科学技术创新、劳动者生产能力提高、改革红利等因素推动下不断提高,公共财政收入占国内生产总值比例却逐年小幅上升。因此,在公共教育财政支出占公共财政支出比例自2011年逐步降低的情况下,国家财政性教育经费占国内生产总值的比例仍逐年提高。这充分表明:在国内生产总值增速小幅减缓的“新常态”下,要达到占国内生产总值4%的国家财政性教育经费支出的增幅随之而降低,减轻了国家财政性教育经费支出增幅的压力;尽管公共财政收入增长比例有可能降低,但它占国内生产总值比例由于各种有利因素而逐年小幅提高。因此,用于公共教育财政支出的增幅虽然从法理角度看也可以随着公共财政收入增长比例的降低而降低,但总体上减少了国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的难度,增加了依法保障财政性教育经费增长的可能性。教育规划纲要以教育法律为依据规定了4%的比例,其合法性是毋庸置疑的,其合理性也是充分的。 

  二是应当准确把握教育法律原则,依法确保财政用于教育支出的比例。 

  《教育法》第五十四条规定,“全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高”;第五十五条规定,“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长”。上述两条法律规定的关系是,首先,前一条规定了衡量财政性教育经费支出的标准是财政用于教育支出的比例,而且要确保财政用于教育支出的比例应当随着国民经济的发展逐步提高,体现了教育优先发展的国家战略。其次,后一条规定了财政性教育经费支出增长比例的标准,根据该法律条款,当财政经常性收入增长的比例超过两位数时,财政用于教育支出增长的比例也应当超过两位数,并高于财政经常性收入增长的比例;另一方面,当财政经常性收入增长的比例低于两位数时,财政用于教育支出增长的比例可以低于两位数,这是合法的,但应当高于财政经常性收入增长的比例。 

在财政收支出现矛盾时,越是要坚持教育投入优先。全面依法治国体现在教育领域,就是要坚持全面依法治教,坚决维护教育法律的权威,坚决维护财政性教育经费体制机制建设的法律权威,为基本实现教育现代化和教育的长远发展提供有力的法治保障和经费保障。李克强总理在今年教师节会见教师代表时指出,“教育在国家发展战略布局中必须始终处于优先地位。无论财政遇到什么困难,都必须把教育摆在最优先的位置。教育经费不能削减,只能增加!”这是国家在制定全国经济社会发展“十三五”规划和教育“十三五”规划时,在财政性教育经费投入上必须坚持的原则。

 

                                          华东师范大学教授  文新华

                                        来源:《中国教育报》2015年11月25日




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